La participation sur les territoires : retour sur 20 ans de participation citoyenne
La participation sur les territoires : retour sur 20 ans de participation citoyenne
Depuis la catastrophe d’AZF, la gestion des risques industriels sur les territoires est un enjeu majeur des politiques publiques. La loi Bachelot de 2003 a abouti à la mise en place des plans de prévention des risques technologiques (PPRT) et d’instances locales de participation citoyennes, les comités locaux d’information et de concertation (CLIC), devenus les commissions de suivi de site (CSS). Ces dispositions réglementaires ont permis de lancer des dynamiques de concertation autour des différents sites industriels à haut risque.
L’objectif principal a été de développer, sur l’ensemble des territoires exposés aux risques industriels, et plus spécifiquement chez les habitants de ces territoires, une « culture du risque ». Si cette approche fut initiée afin de permettre aux riverains et aux territoires de s’outiller face à un risque d’accident grave ou mortel, force est de constater que le bilan que l’on peut aujourd’hui tirer de ces instances est relativement mitigé.
20 ans d’instances règlementaires
Depuis la mise en place des plans de prévention des risques technologiques (PPRT) en 2003, la participation citoyenne reste un enjeu fort. La logique est simple, permettre à l’ensemble des acteurs de la gestion des risques - industriels, salariés, collectivités, État et riverains - de se rencontrer. L’instance participative adossée à chaque site Seveso vise à mettre en débat, échanger et créer du commun autour du risque lié aux installations. Ceci afin de développer cette fameuse « culture du risque ».
Ces instances ont originellement été pensées comme une réponse au drame d’AZF par les autorités en charge de la gestion des risques. Cette approche a été portée de façon globale, en proposant une solution unique pour l’ensemble des territoires à risques.
Si l’intention initiale de mieux protéger les populations est louable, on constate néanmoins quelques écueils :
- Premièrement, un manque de prise en compte des spécificités locales n’a pas permis une rencontre durable des différents collèges concernés ;
- Ensuite, les préfectures, en charge de l’animation de ces instances, n’étaient que trop peu sensibilisées aux problématiques spécifiques liées aux concertations ;
- Enfin, une certaine rigidité dans la posture de chacun des acteurs n’a pas permis une rencontre et l’émergence des conditions nécessaires à la création d’un climat de confiance et de transparence.
L’ensemble de ces biais a plutôt contribué à créer ou renforcer la défiance citoyenne sur les territoires concernés par les PPRT, alors même que ces outils avaient été pensés pour protéger les populations.
Des instances plus anciennes et variées
Cela étant, la participation citoyenne en matière de risques n’est pas née avec la loi Bachelot.
Les secrétariats permanents pour la prévention des pollutions industrielles (SPPPI), préexistaient depuis 1972 autour des problématiques de santé et environnement liées aux activités industrielles, d’abord a proximité de l’étang de Berre puis sur d’autres territoires. Leur rôle était déjà d’inclure, de faire partager et d’informer les populations des territoires concernés.
Autour des problématiques de sûreté nucléaire, dès les années 80, les commissions locales d’information (CLI) s’étaient également développées afin de garantir un niveau d’information des riverains compatible avec une bonne gestion du risque.
La liste d’instances participatives est longue comme on peut le voir dans cet article présentant un panorama des instances règlementaires. Néanmoins, un élément les relie toutes : la difficulté à mobiliser les populations, qui pourtant expriment le besoin de plus d’information comme l’a montré l’étude menée en 2022 à Rouen par Pierre Lénel et Marc Senant.
On constate cependant un point notable. Ces instances, si peu fréquentées habituellement, se reconfigurent et regagnent en intérêt lors de crises sur le territoire. C’est ce qui s’est notamment passé sur la métropole de Rouen. Suite à l’incendie du site de Lubrizol en 2019, les dispositifs locaux se sont réunis à plusieurs reprises et ont été investis comme lieu d’information et d’échange pendant et après la crise.
Souvent, les instances de participation finissent avec le temps par avoir du mal à mobiliser les citoyens.
Cédric Bourillet, DGPR
Au-delà de la règlementation, vers une « culture de sécurité sur les territoires »
Certains aspects permettent d’envisager l’avenir de la participation citoyenne de manière optimiste, participation qui irait au-delà d’un investissement ponctuel en lien avec un contexte de crise. En effet, on constate qu’il existe également des instances participatives durables et investies par tous.
Sur le territoire de Feyzin, dans la vallée du Rhône, la Conférence riveraine est une instance non-réglementaire, initiative de la mairie et de TotalEnergie, l’industriel local. Elle fut créée pour répondre directement aux sujets d’intérêt des riverains - qui ont été associés à sa conception - et permettre un dialogue direct entre les différentes parties prenantes. Une caractéristique forte de ce dispositif est une représentation riveraine majoritaire en son sein, sa « modularité » et son adaptabilité aux enjeux du moment. Un autre élément explique probablement sa durabilité et son succès. La Conférence riveraine a été mise en place sur la base de véritables volontés locales partagées, notamment entre la mairie et l’industriel, mais surtout elle s’est appuyée sur un diagnostic sociologique du territoire qui a permis de mettre en avant les préoccupations réelles des habitants.
Réussir à mobiliser les citoyens dans la durée pour une culture de sécurité partagée à l’échelle du territoire est un réel défi. Mais ce défi mérite d’être relevé car ce genre d’initiatives est une vraie source de progrès pour le vivre ensemble.
Caroline Kamaté, Foncsi
Cette logique de diagnostic et d’enquête est pour l’Icsi une solution à explorer afin d’accompagner les gestionnaires du risque à mieux être en phase avec les attentes du territoire dans lequel ils s’inscrivent. Cette dynamique participative durable permet :
- à l’industriel d’assurer une meilleure acceptation de ses installations sur le territoire,
- aux citoyens d’être rassurés sur une activité parfois opaque,
- et aux collectivités de mieux anticiper les réactions en cas de problème et de renforcer la cohésion de leur territoire.
Les limites des dispositifs de participation citoyenne réglementaires
L’évolution des modes de communication et du rapport à l’autorité publique
Les manières de s’informer et de communiquer ont radicalement changé, avec notamment les réseaux sociaux. On a par exemple du mal à mobiliser le grand public, notamment les jeunes, autour d’une enquête publique.
La technicité du sujet des risques industriels
Quand on réalise une enquête publique autour d’un site Seveso, l’étude de dangers représente des centaines de pages très techniques, des probabilités, etc. Cela peut difficilement permettre aux citoyens de s'approprier les choses et de participer.
L’effectif restreint des instances de participation et le manque de ruissellement des informations
Les commissions de suivi de site (CSS) fonctionnent avec un groupe fixe et limité à une trentaine de personnes. Si cela peut leur permettre de nouer ou consolider un dialogue dans la durée, cela peut aussi constituer un frein à la transmission au grand public de ce qui se dit dans ce cercle restreint et à huis clos.
L’information souvent trop descendante
Les commissions de suivi de site ont généralement lieu en préfecture, avec une information majoritairement descendante, voire une justification. On peut alors avoir des postures de défense plus que de dialogue.
Quatre défis à relever pour améliorer les dispositifs de participation citoyenne
Réussir à toucher tous les gens, y compris ceux qui n'ont pas spontanément d’interrogations ou de préoccupations sur ces enjeux jusqu'à ce qu’arrive un problème. Il faut alors réussir à engager un dialogue avec ceux qui ont peu de temps ou qui vont très peu chercher les informations
Construire une culture du risque, ou culture de sécurité, qui soit partagée. Et la chose n’est pas simple en ce qui concerne les risques d’accidents industriels. Car ils sont moins tangibles que des nuisances telles que des odeurs, des bruits, et concernent une multiplicité d’acteurs
Intégrer - vraiment - les citoyens dans les dispositifs de participation. Il y a un véritable enjeu à prendre en compte les préoccupations réelles du public, ou plus exactement des publics, dans toute leur diversité.
Eviter l’information descendante, qu’elle vienne de l’industriel, du préfet, des services de secours, des inspecteurs des sites… Cela nécessite de surmonter l’asymétrie de compétences, et parfois de capacités d’expression chez les participants.
